2024年11月8日，經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議表決，《能源法》正式通過(guò)，全文80條，將于2025年1月1日開(kāi)始實(shí)施。任何立法都有其目的，或者說(shuō)有其需要解決的問(wèn)題?！赌茉捶ā纷鳛槟茉搭I(lǐng)域的一部基本法，它要解決的主要問(wèn)題是什么呢？《能源法》要解決的第一個(gè)問(wèn)題是能源的安全問(wèn)題

（來(lái)源：電聯(lián)新媒 作者：王學(xué)棉）

《能源法》要解決的第一個(gè)問(wèn)題是

能源的安全問(wèn)題

能源作為一個(gè)國(guó)家、社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，其重要性不言而喻。一旦供應(yīng)出現(xiàn)問(wèn)題，如電荒、氣荒，輕則影響人民生活，重則引發(fā)社會(huì)混亂、動(dòng)蕩甚至危及國(guó)家安全。《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第21條將資源能源的保障能力列為維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)之一。因此，能源安全，尤其是供應(yīng)安全是《能源法》首先要解決的問(wèn)題。因此《能源法》第1條開(kāi)宗明義指出目的之一是“保障國(guó)家能源安全”。

能源供應(yīng)安全可以分為常態(tài)和非常態(tài)兩種情形。常態(tài)供應(yīng)安全是指確保能源穩(wěn)定、持續(xù)地向全社會(huì)供應(yīng)。為做到這一點(diǎn)，《能源法》在能源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用等環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了多種制度。其一是能源規(guī)劃制度。我國(guó)能源形式多種多樣，有煤炭、石油等石化能源，也有水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等非化石能源。這兩類(lèi)能源各有優(yōu)劣：石化能源雖不可再生，但目前對(duì)它的利用技術(shù)成熟，開(kāi)發(fā)使用成本低；非化石能源雖可再生，但開(kāi)發(fā)利用技術(shù)不是很成熟，開(kāi)發(fā)使用成本相對(duì)較高。如何平衡這兩類(lèi)能源，確保子孫后代有能源可用，實(shí)現(xiàn)代際公平，就需要進(jìn)行規(guī)劃，而不是任由各開(kāi)發(fā)主體根據(jù)盈利與否的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行隨意開(kāi)發(fā)。我國(guó)《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》將“能源保障更加有力”列在主要目標(biāo)之首位。

其二能源替代制度。由于化石能源不可再生，而可再生能源不存在枯竭問(wèn)題，因此，《能源法》第22條規(guī)定“推進(jìn)非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消費(fèi)比重”，第29條規(guī)定，“國(guó)家支持合理開(kāi)發(fā)利用可替代石油、天然氣的新型燃料和工業(yè)原料?！笨紤]到能源替代需要技術(shù)支持，不可能在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就，且各地能源分布情況不一，因此替代必須是在保障安全的前提下有序進(jìn)行。

其三能源有序開(kāi)發(fā)制度。如前所述我國(guó)能源形式多種多樣，各有優(yōu)劣，因而需要根據(jù)各自優(yōu)缺點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的其他因素確定各自的開(kāi)發(fā)序位?？紤]到未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)盡管是要用非化石能源替代化石能源，但化石能源與可再生能源還將長(zhǎng)時(shí)間并存，對(duì)二者的繼續(xù)開(kāi)發(fā)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。對(duì)于可再生能源，《能源法》第22條規(guī)定，“國(guó)家支持優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用”；對(duì)于化石能源則是“合理開(kāi)發(fā)和清潔高效利用”。對(duì)于可再生能源中的風(fēng)電和光伏，第25條規(guī)定，“加快風(fēng)電和光伏發(fā)電基地建設(shè)，支持分布式風(fēng)電，積極發(fā)展光熱發(fā)電。”水電雖然是可再生能源，但因容易產(chǎn)生水質(zhì)惡化、泥沙淤積等生態(tài)問(wèn)題，尤其是小水電，第24條第1款規(guī)定，“國(guó)家統(tǒng)籌水電開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)建設(shè)小型水電站”。對(duì)于化石能源中的煤炭，第28條規(guī)定，“國(guó)家優(yōu)化煤炭開(kāi)發(fā)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)……發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)體系中的基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用?！睂?duì)于核電，第27條規(guī)定，“國(guó)家積極安全有序發(fā)展核電?！?/p>

其四是能源儲(chǔ)備制度。這是在非常態(tài)情況下如國(guó)際能源運(yùn)輸航路中斷，因國(guó)家之間關(guān)系惡化而中斷能源供應(yīng)時(shí)，為確保能源的供應(yīng)安全而設(shè)計(jì)的法律制度?！赌茉捶ā返?8條把能源儲(chǔ)備區(qū)分為政府儲(chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備，政府儲(chǔ)備包括中央政府儲(chǔ)備和地方政府儲(chǔ)備，企業(yè)儲(chǔ)備包括企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備和企業(yè)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)庫(kù)存；實(shí)物儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備、礦產(chǎn)地儲(chǔ)備等不同種類(lèi)。有了這些制度，即使發(fā)生了非常情況，短時(shí)間內(nèi)仍然能夠保障能源的供應(yīng)。

《能源法》要解決的第二個(gè)問(wèn)題是

能源的高質(zhì)量發(fā)展

所謂的能源高質(zhì)量發(fā)展是在保障能源安全的前提下，實(shí)現(xiàn)能源的高效利用、保護(hù)環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一目的，《能源法》第4條明確規(guī)定，“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域全面降低能源消耗，防止和減少能源浪費(fèi)?！睘閷?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《能源法》設(shè)計(jì)了以下幾種制度：第一種是第5條規(guī)定的“國(guó)家建立能源消耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系”。能源消耗總量和強(qiáng)度雙控最早在2015年的五中全會(huì)上提出，2021年9月國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》。能源消費(fèi)總量是指一定地域內(nèi)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)和居民家庭在一定時(shí)期消費(fèi)的各種能源的總和。能耗強(qiáng)度則是指一定時(shí)期內(nèi)一個(gè)地區(qū)每生產(chǎn)一個(gè)單位的地區(qū)生產(chǎn)總值所消費(fèi)的能源。對(duì)能源消費(fèi)總量和單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗的控制，簡(jiǎn)稱(chēng)“雙控”。使用清潔能源特別是可再生能源時(shí)，不會(huì)產(chǎn)生二氧化碳排放，但對(duì)能源消費(fèi)總量的控制并沒(méi)有區(qū)分清潔能源和非清潔能源，導(dǎo)致對(duì)其中的清潔能源進(jìn)行控制意義不大。另外，如果對(duì)清潔能源豐富的地區(qū)進(jìn)行能耗控制，也會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。只有對(duì)碳排放總量進(jìn)行控制才有必要，才能達(dá)到減少碳排放的目的。故需要從“能源消耗總量和強(qiáng)度雙控”向“碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度”轉(zhuǎn)型。

第二種是建立可再生能源消納制度和綠證制度?？稍偕茉匆虿晃廴经h(huán)境，有很強(qiáng)的正外部性，對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)至關(guān)重要，但也存在不穩(wěn)定性、波動(dòng)性強(qiáng)、與日常生活用電習(xí)性不相匹配等缺陷，容易造成棄風(fēng)棄光。為解決此問(wèn)題，《能源法》一方面在第23條明確規(guī)定了可再生能源電力的消納制度和消納主體，“國(guó)家完善可再生能源電力消納保障機(jī)制。供電企業(yè)、售電企業(yè)、相關(guān)電力用戶和使用自備電廠供電的企業(yè)等應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)消納可再生能源發(fā)電量的責(zé)任?！绷硪环矫嬖诘?4條輔以綠色電力證書(shū)制度，“國(guó)家通過(guò)實(shí)施可再生能源綠色電力證書(shū)等制度建立綠色能源消費(fèi)促進(jìn)機(jī)制，鼓勵(lì)能源用戶優(yōu)先使用可再生能源等清潔低碳能源?！本G證一方面可以證明用戶完成消納可再生能源電量的情況，使得消納制度具有可操作性。另一方面當(dāng)某一主體消納的可再生能源電量超出了自身的消納量時(shí)，也可以將多出來(lái)的部分賣(mài)給那些消納量不夠的主體進(jìn)行盈利，最終形成一種良性循環(huán)。

第三種是能源需求側(cè)管理制度。《能源法》第35條第2款規(guī)定了“能源用戶應(yīng)當(dāng)按照安全使用規(guī)范和有關(guān)節(jié)約能源的規(guī)定合理使用能源，依法履行節(jié)約能源的義務(wù)，積極參與能源需求響應(yīng)，擴(kuò)大綠色能源消費(fèi)，自覺(jué)踐行綠色低碳的生產(chǎn)生活方式?！钡@一規(guī)定僅是對(duì)能源用戶的倡導(dǎo)，并沒(méi)有強(qiáng)制約束力。為了讓用戶節(jié)約能源，必須把這一倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變成用戶的內(nèi)在動(dòng)力。轉(zhuǎn)化機(jī)制就是需求側(cè)管理。第34條第3款進(jìn)一步規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)能源需求側(cè)管理，通過(guò)完善階梯價(jià)格、分時(shí)價(jià)格等制度，引導(dǎo)能源用戶調(diào)整用能方式、時(shí)間、數(shù)量等，提高能源利用效率?！庇媚芨叻鍟r(shí)價(jià)格高、低峰時(shí)價(jià)格低的分時(shí)價(jià)格可以引導(dǎo)用戶在價(jià)格低時(shí)多用能源，在價(jià)格高時(shí)少用能；用得越多價(jià)格越高的階梯價(jià)格可以引導(dǎo)用戶少用能，節(jié)約用能。

《能源法》要解決的第三個(gè)問(wèn)題是

如何加強(qiáng)能源市場(chǎng)建設(shè)的問(wèn)題

我國(guó)的能源企業(yè)過(guò)去通常都是集開(kāi)發(fā)、輸送、銷(xiāo)售于一體，處于壟斷地位，效率低，價(jià)格高。對(duì)關(guān)鍵的能源價(jià)格之確定，我國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期使用的手段就是國(guó)家定價(jià)。這一方法弊端多多。經(jīng)過(guò)多年的改革探索，目前已基本找到了解決之道，就是建設(shè)能源市場(chǎng)?！赌茉捶ā返?0條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)、引導(dǎo)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體依法投資能源開(kāi)發(fā)利用、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，促進(jìn)能源市場(chǎng)發(fā)展。”第41條規(guī)定的“國(guó)家推動(dòng)能源領(lǐng)域自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，依法加強(qiáng)對(duì)能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)的監(jiān)管和調(diào)控，支持各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體依法按照市場(chǎng)規(guī)則公平參與能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。”即將壟斷性環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)相分離。壟斷性環(huán)節(jié)指能源的輸送，其他的都屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，如能源開(kāi)發(fā)利用、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源銷(xiāo)售等。壟斷性環(huán)節(jié)由國(guó)家定價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)由市場(chǎng)定價(jià)。

能源的價(jià)格主要體現(xiàn)在銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，把銷(xiāo)售列入競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，再進(jìn)行完全充分的競(jìng)爭(zhēng)，能源的真實(shí)價(jià)格就能發(fā)現(xiàn)。為此，《能源法》第42條規(guī)定，國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場(chǎng)建設(shè)。這是能源市場(chǎng)建設(shè)的核心。只有建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)，才能最大限度地發(fā)現(xiàn)能源的真正價(jià)格。

對(duì)處于壟斷地位的能源輸送環(huán)節(jié)，為保護(hù)用戶的利益，《能源法》給能源輸送企業(yè)規(guī)定了強(qiáng)制開(kāi)放和信息披露義務(wù)以及普遍服務(wù)等義務(wù)。前者體現(xiàn)在第43條，“能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善公平接入和使用機(jī)制，按照規(guī)定公開(kāi)能源輸送管網(wǎng)設(shè)施接入和輸送能力以及運(yùn)行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體公平、無(wú)歧視開(kāi)放并提供能源輸送服務(wù)。”后者體現(xiàn)在第36條，“承擔(dān)電力、燃?xì)狻崃Φ饶茉垂?yīng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，保障營(yíng)業(yè)區(qū)域內(nèi)的能源用戶獲得安全、持續(xù)、可靠的能源供應(yīng)服務(wù)，沒(méi)有法定或者約定事由不得拒絕或者中斷能源供應(yīng)服務(wù)，不得擅自提高價(jià)格、減少供應(yīng)數(shù)量或者限制購(gòu)買(mǎi)數(shù)量。”

法貴在實(shí)施?！赌茉捶ā返膶?shí)施以后，具體的執(zhí)行大致可以分為幾種情形。一是無(wú)需做任何調(diào)整，按照現(xiàn)行制度繼續(xù)執(zhí)行即可。因?yàn)椤赌茉捶ā分杏行┲贫龋缒茉匆?guī)劃、需求側(cè)管理、壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)相分離、壟斷性能源企業(yè)負(fù)有公平開(kāi)放管網(wǎng)義務(wù)、普遍服務(wù)、能源儲(chǔ)備等，是對(duì)現(xiàn)行制度的提煉，且《能源法》對(duì)這些一直在運(yùn)行的制度也沒(méi)有作調(diào)整修改，繼續(xù)執(zhí)行即可。二是需要等待制定更為明確的實(shí)施細(xì)則后，才能執(zhí)行。大部分規(guī)定屬于這一情形，如建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場(chǎng)。需要等待國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定具體的建設(shè)方案后才能付諸實(shí)施。再如能源開(kāi)發(fā)利用一章中對(duì)各種開(kāi)發(fā)能源的定位，“國(guó)家積極安全有序發(fā)展核電”“國(guó)家積極有序推進(jìn)氫能開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)氫能產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”等等，這些規(guī)定的實(shí)施主體主要是國(guó)家，必須要等代表國(guó)家的能源主管部門(mén)加以細(xì)化，相關(guān)主體才能實(shí)施。三是《能源法》實(shí)施后，與之相矛盾的規(guī)定無(wú)需再執(zhí)行。如可再生能源消納的主體問(wèn)題?！犊稍偕茉捶ā返?4條第3款規(guī)定，“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量?！?即電網(wǎng)企業(yè)是可再生能源電力消納主體。但根據(jù)《能源法》第23條的規(guī)定，“供電企業(yè)、售電企業(yè)、相關(guān)電力用戶和使用自備電廠供電的企業(yè)等應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)消納可再生能源發(fā)電量的責(zé)任?！币籽灾娋W(wǎng)企業(yè)不再是唯一的消納主體。

本文系《中國(guó)電力企業(yè)管理》獨(dú)家稿件，作者供職于華北電力大學(xué)。